邱 炯绘

　　【核心阅读】

　　党的十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”

　　作为新一轮行政管理体制改革的“关键词”，“大部门体制”引人关注：是单纯组织机构的“减”，还是政府职能的“转”？充分“授权”与严格“问责”之间，怎样有机统一？作为一项具体的机制创新，又该如何在行政管理体制改革的总体布局中协调推进？

　　本报今起推出系列调查，透过地方的新鲜实践，感受部门体制改革的“优”与“忧”。

　　

　　一条河，五家管，公交开不过一站路

　　部门体制期待破局

　　流进成都后，府南河就分属几家管理：水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。

　　这样的体制，让成都本已十分棘手的水环境问题雪上加霜。一次，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道临近府南河，水却几天没抽出去。老百姓意见很大，甚至质疑是否隧道设计有误，该不该修建隧道。原因其实很简单，五家单位管水，平时相安无事，一场暴雨下来却没有一家出面牵头协调，人员、设备、资金无法落实，耽误了抽水。

　　类似的尴尬，林业局和园林局也常遇到。按归口，大熊猫保护属于林业局，前几年，一到冬天，成都周边山区经常发现病饿大熊猫，虽然成都市动物园和大熊猫繁育研究基地近在咫尺，且设施先进，技术一流，但由于属于园林局，归建设口，结果，只能舍近求远，将大熊猫送往较远的卧龙自然保护区。

　　成都大学在成都近郊的石陵镇，市区到石陵的公交车终点站距学校还有一站多路，很不方便。就为了将这一站的公交车延长到校门口，学校老师、人大代表、政协委员跑了一年多都没有结果。因为，按当时的分工，城内的交通是市政公用局承担，城外的交通归市交通局管，城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。没有协调机制，这一站路怎么也开不过去。

　　农委会、水务局、交通委员会等相继挂牌

　　整合职能提高效率

　　“行政管理体制僵化，分工过细、职能交叉，对接不清、空间模糊，有利就干、无利就躲。本来应是‘九龙治水’，结果却是龙多不治水，行政管理体制非改不可了。”成都市机构编制委员会副主任李声宙说。

　　成都市委、市政府开始了大刀阔斧的行政管理体制改革。探索从“大部门体制”开始：2005年2月6日，撤消农牧局，设置农业委员会；2005年11月10日，撤消水利局，组建水务局；2006年1月20日，撤消交通局，组建交通委员会；2006年10月18日，撤消林业局和园林局，组建林业和园林局。

　　新组建的部门不仅仅是名称的改变，也不是回到从前计划经济时代的大揽大统，权力集中，而是根据法律、法规确定职能的原则，一件事情尽量由一个部门办理，将部门职能重新进行了梳理和调整，把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门，整合组建一个更大部门的管理体制，其管辖范围更宽，以达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。

　　体制顺了，水知道往哪儿流了，熊猫也吃上了好竹子

　　体制改革效果初现

　　新组建的市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，水务管理的一体化，结束了“多龙管水”的局面。通过统筹考虑城区防洪和环境用水，将原来当作“水害”放走的雨洪水进行科学调配，2005年利用雨洪水近2亿立方米，冲洗城区河道淤泥近10万立方米，有效地改善了城区河道水质。这之后，成都连续碰到大雨，而下穿隧道再没有被淹过。水务局一位老职工欣慰地说：“体制顺了，水都知道往哪儿流了。”

　　2007年春节前夕，细心的成都市民发现，市区主要街道摆放鲜花的架子由过去的钢管换成了一根根青青的翠竹，为古老的历史文化名城平添一丝古朴韵味。这也是合并的成果。成都市林业和园林局副局长叶浪介绍，过去，每年节假日主要街道摆鲜花，光是租钢管就要花几十万，现在，直接用农村运来的竹子，用完后再拉到造纸厂、纤维板厂，既环保又使农民增收。建在远郊的大熊猫吃竹基地使成都大猫熊繁育研究基地不再到处买竹子，大熊猫吃竹质量稳定供应充足。城市绿化苗木基地每年节约了几百万外买苗木的费用，还帮助农民找了条稳定的收入渠道。

　　新组建的市交通委员会，将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合，打破了交通各自为政、多头执法的局面，初步形成了城乡一体的大交通格局。

　　不愿交钱交权，上下对口不顺，但“宁伤感情不伤工作”

　　阻力和障碍仍很大

　　改革也遇到了一些阻力和障碍。“职能整合的面越广，所触及的部门利益越多，受到的干扰就越大。”知情人士说，“一些部门把部门利益凌驾于公共利益之上，不愿交出管钱、管审批的权限。”

　　部门整合，职能合并，相同的两三个部门合到一起，中层干部必然多了出来，而干部的调整和精简，也涉及许多人的根本利益。“宁伤感情不伤工作。”成都市领导态度坚决，只要利大于弊，就要坚决去做，不能因为干部的私利影响群众民生的改善。为使探索顺利进行，成都市把职能整合作为核心，将部门先合进来、工作开展起来。富余人员也没有简单地进行分流，而是人随职能走，在不突破编制的前提下，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其它部门，纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。

　　长期以来形成的管理体制模式，使成都在构建“大交通”、“大林业”体制时，也受到了国家和省级相关部门的极大关注。成都市交通委员会的牌子旁，还挂着一块成都市公共交通管理局的牌子，“两块牌子一套人马，这是为了上下对口，否则到上面办事不方便。”市交委副主任涂智说。同样的原因，也使“成都市林业和园林局”的名称有点拗口。“虽然大部门体制有很多好处，但地方也有很多为难的地方，如果不从上到下实施，基层的探索就有点举步维艰，甚至可能顶不住压力走回头路。”李声宙说。